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(1) 집행기관에 대한 지방의회의 통제 

판례: 지방의회는 집행기관의 사무집행에 관한 감시 통제기능을 고유권한으로 가지므로, 이러한 권한을 제한 또는 박탈하거나, 제 3의 기관또는 집행기관 소속의 특정 행정기관에 일임하는 내용의 조례를 제정한다면, 이러한 권한을 스스로 저버리는 것이 되어 무효이다 (--> 지방의회는 집행기관을 감시 통제할 고유의 권한이 있으며, 이를 포기하는 내용의 조례는 무효이다) / 지방의회가 집행기관의 인사권에 관하여 소극적 사후적으로 개입하는 것은 허용되나, 사전에 적극적으로 개입하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다. 집행기관의 인사권 행사에 대하여 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 소극적 사후적 개입으로 허용되지만, 인사권의 일부를 지방의회 의장에게 일임하는 것은 사전적 적극적 개입으로 허용될 수 없다 (--> 사후적 소극적 개입은 허용, 사전적 적극적 개입은 허용될 수 없다. 지방자치단체 장의 임면행위에 대하여 지방의회의 동의를 받도록 하는 것은 사후적 소극적 개입에 해당한다) 

(2) 집행기관에 대한 다른 지방자치단체 집행기관의 통제 

지방자치법 제 185조: 시 도지사는 단체위임, 기관위임사무에 관하여 주무부장관에 앞서 1차적으로 시 군 및 자치구나 그 장을 지도 감독한다 / 시 도지사는 시 도의 위임사무와 관련하여 시 군 및 자치구나 그 장을 지도 감독한다 / 시 도지사는 시 군 및 자치구의 위임사무 처리가 법령에 위반되거나 현저히 부당한 경우 시정을 명하고, 기간 내 이행하지 않는 경우 취소 정지할 수 있다. 다만, 자치사무의 경우 법령에 위반된 경우에 한하여 이러한 조치를 취할 수 있다 / 시 도지사는 시 군 구의 장이 국가위임사무 또는 시 도의 위임사무의 관리 및 집행을 명백히 해태하고 있는 경우 이행명령을 할 수 있으며, 이행하지 아니할 때에는 대집행할 수 있다 / 시 도지사는 시 군 구 의회의 의결이 법령이나 공익에 반한다고 인정될 때 해당 자치단체의 장에게 재의요구를 명령할 수 있다 (지도감독권, 시정명령권 및 취소 정지권, 이행명령권 및 대집행, 재의요구명령권) 

(3) 집행기관에 대한 국가의 통제 

지방자치법 제 185조: 상동 

지방자치법 제 188조: 지방자치단체 장의 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당한 경우, 시 도에 대하여는 주무부장관이, 시 군 및 자치구에 대하여는 시 도지사가 시정을 명하고, 기간 내 이행하지 않는 경우 취소 정지할 수 있다. 다만, 자치사무의 경우 법령에 위반된 경우에 한하여 이러한 조치를 할 수 있다. 취소 정지에 이의가 있는 경우 지방자치단체의 장은 대법원에 소를 제기할 수 있다 / 주무부장관은 시 도지사가 시장 군수 및 자치구의 장에게 시정명령을 하였으나 이를 이행하지 아니한 경우, 시 도지사에게 취소 정지를 명하고, 시 도지사가 취소 정지를 이행하지 아니하면 주무부장관이 직접 취소 정지할 수 있다

*시정명령권 및 취소 정지권. 판례는 재량의 일탈 남용이 "법령 위반" 에 포함되는 개념으로 본다

*취소 정지에 이의가 있어 제기하는 소에 관하여는, 감독청의 취소 정지는 행정행위의 성격을 갖는다고 보아 항고소송에 해당한다

*시정명령에 대하여는 소를 제기할 수 없고, 감독기관의 취소 정지에 대하여만 소를 제기할 수 있다 

지방자치법 제 189조: 지방자치단체의 장이 위임사무의 관리 집행을 명백히 게을리하고 있다고 인정되는 때에는 시 도에 대하여는 주무부장관이, 시 군 및 자치구에 대하여는 시 도지사가 이행명령을 할 수 있으며, 이행하지 아니할 때에는 대집행 할 수 있다. 이행명령에 이의가 있는 경우 지방자치단체의 장은 대법원에 소를 제기할 수 있다 

*이행명령의 대상은 기관위임사무에 한정된다고 보는 것이 다수설이다 

*이행명령에 이의가 있어 제기하는 소에 관하여는, 이행명령의 대상이 기관위임사무라고 볼 때 행정내부행위에 해당하므로, 항고소송이 아닌 지방자치법상 특수한 형태의 소송에 해당한다 (직무이행명령에 대한 이의소소송 제도) 

지방자치법 제 192조: 지방의회의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단될 때에 시 도에 대하여는 주무부장관이, 시 군 자치구에 대하여는 시 도지사가 재의를 요구하게 할 수 있다 / 재의요구지시를 받은 지방자치단체의 장이 재의를 요구하지 아니하는 경우 주무부장관이나 시 도지하는 대법원에 직접 제소할 수 있다 / 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단할 때에 지방자치단체의 장은 대법원에 소를 제기할 수 있다 / 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단됨에도 불구하고 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 아니하는 경우 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있다 / 지방자치단체의 장이 제소지시를 받았음에도 불구하고 제소하지 아니하는 경우 주무부장관 또는 시 도지사가 직접 제소할 수 있다 

*감독기관이 지방의회를 피고로 제기하는 소송은 감독소송의 성격을 갖는다

*지방자치단체의 장이 재의결된 사항에 대해 제기하는 소송은 기관소송의 성격을 갖는다 

(1) 사무의 분류 : 자치사무 / 단체위임사무 / 기관위임사무 

자치사무: 지방자치법 제 9조 제 2항의 예시적 규정 / 국가의 적법성 감독에 제한 / 지방자치단체의 경비부담 / 국가배상법상 지방자치단체가 선임감독자 및 형식적 실질적 비용부담자로서 책임 

단체위임사무: 지방자치법 제 13조 제 1항의 "법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무" / 국가의 적법성 및 합목적성 감독 / 국가 또는 지방자치단체의 경비부담 / 국가배상법상 지방자치단체는 공무원의 선임감독자 및 형식적 비용부담자로서 책임

기관위임사무: 국가 또는 다른 지방자치단체로부터 당해 지방자치단체의 기관에 위임된 사무 / 국가의 적법성 및 합목적성 감독 / 국가의 경비부담 / 국가배상법상 국가는 선임감독자, 지방자치단체는 형식적 비용부담자로서 책임 

(2) 사무의 구별기준 

권한규정이 있는 경우, 국가기관에 권한규정이 있으나 지방자치단체에 위임된 경우 기관위임사무에 해당 / 권한규정이 불분명한 경우, 감독규정, 비용부담, 수입규정, 지방자치법 제 13조 제 2항 및 제 15조의 예시규정 함께 고려 / 판례: 법령의 규정형식과 취지를 고려하되, 그 외에도 전국적으로 통일적 처리가 요구되는지 여부, 최종적인 책임귀속의 주체와 경비부담 등을 아울러 고려할 것이라 판시하였다

(1) 지방자치단체장에 의한 통제 - 지방자치법 제 32조, 120조 

지방자치법 제 32조: 조례안에 대한 이의가 있는 경우, 지방자치단체의 장의 조례 재의요구권 

지방자치법 제 120조: 지방의회 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 공익을 현저하게 해한다고 인정되는 경우, 지방자치단체장의 조례 재의요구권 / 재의결로 확정된 조례안이 법령에 위반된다고 인정되는 때, 지방자치단체장의 대법원에의 제소권 

(2) 국가 등 감독기관에 의한 통제 - 지방자치법 제 192조 

지방자치법 제 192조: 조례안이 법령에 위반되거나 공익을 현저해게 해한다고 인정되는 경우, 주무부장관 (시 도 조례에 대하여) 또는      시도지사 (시 군 자치구 조례에 대하여) 의 지방자치단체장에 대한 재의요구권 / 재의요구지시를 받은 지방자치단체장이 재의를 요구하지 않는 경우 주무부장관 또는 시도지사의 대법원에의 직접제소권 및 집행정지 신청권 / 재의요구받은 조례안이 재의결로 확정된 경우, 조례안이 법령에 위반된다고 인정되는 경우, 지방자치단체장의 대법원에의 제소권 / 재의요구받은 조례안이 재의결로 확정된 경우, 조례안이 법령에 위반된다고 인정됨에도 불구하고 지방자치단체장이 소를 제기하지 않는 경우, 주무부장관 또는 시도지사의 제소지시권 / 제소지시에도 불구하고 제소하지 않는 경우 주무부장관 또는 시도지사의 대법원에의 직접제소권 및 집행정지 신청권 

(3) 사법적 통제 

지방자치단체장 또는 감독기관에 의한 제소에 따른 추상적 규범통제 / 조례에 근거한 처분에 대한 구체적 부수적 규범통제 / 처분적 조례의 경우 항고소송 / 자기집행적 조례 (일반 추상적 조례임에도 불구하고 집행행위 매개없이 주민의 기본권을 직접 침해한 경우) 헌법소원 

지방자치법 제 28조: 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관한 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 

(1) 조례제정권이 인정되는 사무: 자치사무, 단체위임사무 / 기관위임사무의 경우 원칙적으로는 조례제정의 대상이 아니지만, 법령의 위임이 있는 경우 위임조례 제정 가능하다.

(2) 조례와 법률우위의 원칙 - "법령의 범위" 와 관련

1) 법령이 이미 존재하는 경우

판례: 특정 사항에 대하여 국가의 법령이 이미 존재하는 경우라도, 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는, 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니다. 

2) 추가조례 또는 초과조례의 허용성 

규율대상에 따라 허용 여부가 달라지게 된다. 권리제한 또는 의무부과를 내용으로 하는 조례의 경우, 법령의 명시적 위임이 필요할뿐만 아니라, 그 기준을 추가 또는 초과하는 조례는 위법하게 된다. 급부 또는 수익조치를 내용으로 하는 조례의 경우, 법령이 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 혜택을 부여하려는 취지가 아닌 경우, 추가 또는 초과조례는 허용된다 

(3) 조례와 법률유보의 원칙 - 단서 "법률의 위임" 과 관련 

1) 위헌여부

학설: 헌법 제 117조 제 1항은 자치사무에 대하여 포괄적 조례제정권을 부여하고 있으므로, 법령에 위반되지 않는 한 조례의 내용에 따라 유보의 범위가 제한되는 것은 타당하지 않으며, 지방의회 또한 민주적 정당성을 지니고 있음을 강조하는 위헌설 / 헌법 제 37조 제 2항의 "법률"은 형식적 법률을 의미하는 것이고, 지방의회와 국회의 민주적 정당성의 정도는 차이를 인정할 수 밖에 없음을 강조하는 합헌설 등이 대립한다.

판례: 판례는 권리제한 또는 의무부과에 관한 조례는 법률의 위임을 필요로 한다고 보아 합헌설을 취하는 입장이다. 다만, 이 경우 법률의 위임은 포괄적인 것으로 족한다고 본다

검토: 헌법 제 37조 제 2항의 취지와 지방의회의 포괄적 조례제정권 및 민주적 정당성의 측면을 조화롭게 해석한 판례의 입장이 타당하다고 본다. 다만, 벌칙 중 형벌에 관한 한 죄형법정주의에 따라 형식적 법률에 의해 구체적 위임이 필요하다.